Appalti: Requisiti di qualifica di una impresa e valore della visura camerale
13/02/2023
Appalti: requisiti di qualifica di una impresa e valore della visura camerale
Una recente sentenza della Sezione Quinta del Consiglio di Stato (organo di appello e giudice amministrativo di II grado), la n. 657 pubblicata il 19 gennaio 2023, si è espressa sul tema dei criteri di qualifica di impresa partecipante ad un appalto pubblico, a seguito di un ricorso proposto dalla stazione appaltante della PA (l’Unione dei Comuni Circondario dell’Empolese Valdesa) contro una società di servizi integrati, a riforma di una sentenza pronunciata dal TAR Toscana (giudice amministrativo di I grado).
La riportiamo perché contiene criteri applicabili con perfetta aderenza anche alla materia degli appalti privati e della qualifica degli appaltatori o dei prestatori d’opera o di somministrazione, come disciplinata dall’art. 26 D.Lgs. 81/08, in particolare al comma 1 lett a) e Allegato XVII.
Nel caso di specie una società di servizi integrati aveva impugnato con ricorso amministrativo di fronte al TAR della Toscana una determinazione dirigenziale da parte l’Unione dei Comuni Circondario dell’Empolese Valdelsa con cui si era vista esclusa da una procedura aperta per l’appalto dei servizi di accoglienza/reception e dei servizi correlati alle attività di Comunicazione del Comune di Empoli, a motivo, a giudizio della Commissione di gara, della carenza di uno specifico requisito di idoneità richiamato nel disciplinare, relativo alla prestazione principale oggetto dell’appalto.
La prestazione principale richiesta prevedeva “Servizio di accoglienza/reception e assistenza agli organi istituzionali”. La società di servizi partecipante produceva una documentazione attestante la pregressa esperienza in “servizi di vigilanza non armata, ed in servizi di portierato per centri commerciali, ipermercati e/o strutture commerciali e industriali in genere” con classificazione ATECO 80.1 e quindi apparentemente disallineata rispetto al requisito richiesto dalla specifica di appalto.
Tale attività per cui la società di servizi si proponeva, secondo il giudizio della Commissione di gara, si configurava dunque principalmente come controllo degli accessi, con registrazione e verifica degli ospiti e in collegamento con servizi di sicurezza e videosorveglianza, mentre l’interesse da parte della PA era orientato alla individuazione di una società che svolgesse primariamente e in maniera qualificata attività di accoglienza e reception, dove l’aspetto relazionale fosse prevalente.
A sostegno delle proprie ragioni l’Unione dei Comuni presenta dunque appello, come centrale di committenza, al Consiglio di Stato per la riforma della sentenza del TAR, favorevole alla società di servizi, eccependo la contestata violazione dei commi 2, 3 e 4 dell’art. 83 del D.Lgs. n.50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici), dell’art.3 della Legge n. 241/1990 e del punto 8.1 del Disciplinare di gara.
L’Unione dei Comuni lamentava che la ricorrente non avesse impugnato gli atti di gara indicanti, come condizione di idoneità per la partecipazione alla procedura, l’iscrizione nel registro della CCIAA con attività “coerenti” con quelle oggetto dell’appalto (indicate dai codici CPV oggetto del disciplinare).
Evidenziava l’Unione dei Comuni la differenza sostanziale tra i requisiti di idoneità professionale di cui all’art. 83, comma 1, lett. a), del D.Lgs. n. 50 del 2016, documentabili attraverso le risultanze dell’iscrizione alla CCIAA e le capacità tecniche e professionali di cui alla lett. c) del medesimo art. 83, comma 1, documentabili attraverso la dimostrazione dello svolgimento di attività analoghe.
A giudizio del Consiglio di Stato l’art. 83, comma primo del D.Lgs. n. 50 del 2016 individua, in via esclusiva, tre distinti ed autonomi criteri di selezione degli operatori economici:
- “a) i requisiti di idoneità professionale” (desumibili dal Registro delle imprese presso la CCIAA attraverso i codici ATECO delle attività prevalenti e secondarie) (in rif. ad art. 83, comma 1, lett. a), e 3, D.Lgs. n. 50 del 2016 e come ribadito da Sent. Cons. Stato, III, 11 agosto 2021, n. 5851) che devono essere coerenti con le prestazioni dell’oggetto dell’affidamento dell’appalto
- “b) la capacità economica e finanziaria”;
- “c) le capacità tecniche e professionali” (di cui all’art. 83, commi primo, lett. c) e 6 D.Lgs. n. 50 del 2016) richiedibili dalle stazioni appaltanti a complemento delle informazioni raccolte, per verificare che gli operatori economici dispongano di risorse umane e tecniche ed esperienza pregressa per garantire adeguati standard di qualità rispetto alle attività dichiarate.
Come peraltro confermato da costante orientamento giurisprudenziale (dalla Sent del Cons. di Stato, V, 19 febbraio 2003, n. 925 in poi) non è sufficiente tener in solo conto l’oggetto sociale, che astrattamente può indicare più attività che legittimano i rappresentanti legali, ma occorre verificare il concreto esercizio delle specifiche attività oggetto dell’appalto.
Sarebbe proprio l’attività contrassegnata con codice ATECO come principale o prevalente a denotare astrattamente la competenza specifica dell’impresa nel relativo settore di attività.
Inoltre, in accordo con la ratio dell’art. 2193 c.c. (“Efficacia dell’iscrizione”), solo i fatti dei quali la legge prescrive l’iscrizione sono opponibili a terzi.
Ai fini della partecipazione alla gara d’appalto rilevano quindi principalmente le attività prevalenti e secondarie come indicate dai codici ATECO riportati nel Registro della CCIAA e dalla relativa certificazione e che attestano i requisiti di idoneità professionale. Tali requisiti dovranno poi essere coerentemente documentati attraverso le capacità tecniche e professionali, desumibili dalle esperienze pregresse.
Nel caso trattato il Consiglio di Stato ha rilevato l’incoerenza tra l’attività di “vigilanza non armata” di cui all’iscrizione CCIAA della impresa di servizi ed i servizi richiesti che formavano invece oggetto dell’appalto e consistenti in “accoglienza e reception” nonché “orientamento e prime informazioni di primo livello per i cittadini” circa servizi, procedure e pratiche comunali, segnalazioni, somministrazione questionari di citizen satisfaction, accesso agli atti , prenotazioni di appuntamenti con vari servizi, assistenza e supporto tecnico e logistico agli Organi istituzionali dell’Ente ecc.
Non si trattava dunque di mere attività di portierato o di vigilanza non armata costituenti l’oggetto sociale della società di servizi, come desumibile dalle visure camerali prodotte in giudizio. Corretta quindi l’esclusione della gara da parte della stazione appaltante per difetto di coerenza con l’oggetto specifico dell’affidamento e a causa del mancato aggiornamento nel registro camerale delle attività di portierato e servizi di reception svolte nell’ultimo triennio.
Area Legale
Sent. Consiglio di Stato V sez 19 gen 2023 n.679