Legge 26 giugno 2024, n. 86: Autonomia differenziata delle Regioni e possibili impatti

La Legge 26 giugno 2024, n. 86, mira a rimuovere discriminazioni e disparità di accesso ai servizi essenziali sul territorio italiano, rispettando i principi di unità nazionale, giuridica ed economica e di coesione economica, sociale e territoriale. La legge definisce i principi generali per l'attribuzione alle Regioni a statuto ordinario di ulteriori forme di autonomia, in attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Questo avviene nel rispetto dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, nonché del principio solidaristico.

L'attribuzione di ulteriori forme di autonomia alle Regioni riguarda materie o ambiti di materie riferibili ai diritti civili e sociali, che devono essere garantiti equamente su tutto il territorio nazionale. Questo è subordinato alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), che indicano la soglia costituzionalmente necessaria per rendere effettivi tali diritti su tutto il territorio nazionale.

Il procedimento di approvazione delle intese inizia con la deliberazione dell'atto di iniziativa da parte della Regione, che viene poi trasmesso al Presidente del Consiglio dei ministri e al Ministro per gli affari regionali e le autonomie. Dopo aver acquisito le valutazioni necessarie, si avvia il negoziato con la Regione. Lo schema di intesa preliminare, corredato di una relazione tecnica, è approvato dal Consiglio dei ministri e successivamente trasmesso alla Conferenza unificata e alle Camere per l'esame e l'espressione di pareri. Infine, lo schema di intesa definitivo è sottoscritto e approvato.

I LEP, o livelli essenziali delle prestazioni, sono gli standard minimi di servizi che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale per assicurare i diritti civili e sociali. Questi livelli costituiscono il nucleo invalicabile per rendere effettivi tali diritti e per erogare prestazioni sociali fondamentali.

Il Governo è delegato ad adottare, entro ventiquattro mesi dalla data di entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per individuare i LEP. Questi decreti sono adottati su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri e del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata e delle Commissioni parlamentari competenti.

Le materie o ambiti di materie per i quali si prevede di consentire la nuova regolamentazione comprendono: norme generali sull'istruzione, tutela dell'ambiente, sicurezza del lavoro, istruzione, ricerca scientifica, tutela della salute, alimentazione, sport, governo del territorio, porti e aeroporti, trasporto e navigazione, comunicazione, energia, e valorizzazione dei beni culturali. (Vedi approfondimento per logistica, ambiente e sicurezza al parg. 12).

Il trasferimento delle funzioni avviene con le relative risorse umane, strumentali e finanziarie, secondo le modalità e le procedure stabilite nelle singole intese. Questo può avvenire solo dopo la determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard, nei limiti delle risorse disponibili nella legge di bilancio.

L'intesa stabilisce i criteri per l'individuazione dei beni e delle risorse necessarie per l'esercizio delle ulteriori forme di autonomia da parte della Regione. Queste risorse sono determinate con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per gli affari regionali e le autonomie, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e i Ministri competenti.

La Commissione paritetica procede annualmente alla valutazione degli oneri finanziari derivanti dall'esercizio delle funzioni e dall'erogazione dei servizi connessi alle ulteriori forme di autonomia. Questa valutazione è fornita alla Conferenza unificata e alle Camere. Inoltre, la Commissione provvede alla ricognizione dell'allineamento tra i fabbisogni di spesa e l'andamento del gettito dei tributi compartecipati.

Le clausole finanziarie stabiliscono che dall'applicazione della legge e delle intese non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica. Il finanziamento dei LEP è attuato nel rispetto degli equilibri di bilancio, garantendo l'invarianza finanziaria per le Regioni che non partecipano alle intese.
Le clausole finanziarie della Legge 26 giugno 2024, n. 86, indicano che l'applicazione della legge e delle intese non deve comportare ulteriori spese o oneri aggiuntivi per la finanza pubblica. Questo significa che qualsiasi costo derivante dall'implementazione della legge deve essere coperto senza aumentare il deficit o il debito pubblico.

In altre parole:
 

• No nuovi oneri: L'applicazione della legge e delle intese deve avvenire senza creare nuovi costi per lo Stato. Le risorse necessarie devono essere trovate all'interno del bilancio esistente.
• Rispetto degli equilibri di bilancio: Il finanziamento dei LEP (Livelli Essenziali delle Prestazioni) deve avvenire mantenendo l'equilibrio di bilancio, cioè senza superare i limiti di spesa previsti e senza peggiorare la situazione finanziaria dello Stato.
• Invarianza finanziaria: Le Regioni che non partecipano alle intese devono continuare a ricevere lo stesso livello di risorse finanziarie, senza subire riduzioni a causa della redistribuzione dei fondi alle Regioni che hanno sottoscritto le intese.

Strumenti per garantire i LEP in caso di insufficienti risorse in bilancio
 
In caso di mancanza di risorse finanziarie sufficienti per garantire i LEP, la legge prevede alcune soluzioni:
 

• Unificazione delle risorse: L'unificazione delle diverse fonti di finanziamento statale può ottimizzare l'uso delle risorse disponibili, migliorando l'efficienza e l'efficacia della spesa pubblica.
• Interventi speciali di conto capitale: Possono essere effettuati interventi specifici per eliminare disuguaglianze infrastrutturali tra le diverse aree del territorio nazionale, utilizzando strumenti di programmazione finanziaria e di bilancio.
• Misure perequative: Per i territori con minore capacità fiscale per abitante, è garantita la perequazione, che consiste in meccanismi di compensazione finanziaria per assicurare un'adeguata distribuzione delle risorse.
• Revisione delle aliquote di compartecipazione: Se necessario, possono essere riviste le aliquote dei tributi compartecipati tra Stato e Regioni per garantire un'adeguata copertura finanziaria delle funzioni trasferite.
• Esercizio del potere sostitutivo: In caso di incapacità da parte delle Regioni di garantire i LEP, il Governo può intervenire direttamente per assicurare l'erogazione dei servizi essenziali, secondo quanto previsto dall'articolo 120 della Costituzione.

Questi strumenti sono concepiti per assicurare che i diritti civili e sociali fondamentali siano garantiti su tutto il territorio nazionale, anche in presenza di difficoltà finanziarie.

La legge è entrata in vigore il 29 giugno 2024​​.
 
Procedimento di approvazione delle intese fra Stato e Regione: Dopo la deliberazione dell'atto di iniziativa da parte della Regione, il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per gli affari regionali e le autonomie avviano il negoziato con la Regione richiedente. Il processo comprende diverse fasi di consultazione e approvazione da parte di vari organi, con specifici termini per ciascuna fase (es. sessanta giorni per la valutazione da parte dei Ministri competenti)​​.
 
Trasferimento delle funzioni: Il trasferimento delle funzioni può essere effettuato solo dopo la determinazione dei LEP e dei relativi costi e fabbisogni standard. Questo avviene nei limiti delle risorse disponibili nella legge di bilancio, e solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi di stanziamento delle risorse finanziarie​​.
 
Durata delle intese: Le intese hanno una durata massima di dieci anni e possono essere rinnovate per un periodo uguale salvo diversa volontà dello Stato o della Regione manifestata almeno dodici mesi prima della scadenza​​.

Fornito il quadro giuridico di insieme è possibile formulare alcune riflessioni rispetto agli ambiti in cui si prevede di consentire la nuova regolamentazione. Realisticamente si possono prospettare criticità, ad esempio, per le filiere di produzione e distribuzione che attraversano differenti territori e che necessitano di garanzie di flessibilità oppure criticità in materia di controlli in materia di ambiente e sicurezza sul lavoro. Vediamo di analizzare i possibili impatti su questi due ambiti.
 
12.1. Filiera di produzione e distribuzione che attraversano differenti territori
 

• Disomogeneità Normativa: Una delle principali criticità potrebbe essere la creazione di una disomogeneità normativa tra le Regioni che hanno sottoscritto le intese e quelle che non lo hanno fatto. Questo potrebbe comportare difficoltà per le imprese che operano in più Regioni, costrette ad adattarsi a regole differenti per la produzione, distribuzione e logistica.
• Barriere amministrative: Le diverse normative regionali potrebbero introdurre nuove barriere amministrative e burocratiche, rallentando i processi produttivi e distributivi. Ad esempio, requisiti diversi per autorizzazioni, certificazioni e standard di qualità potrebbero complicare la gestione delle filiere che attraversano più territori.
• Coordinamento interregionale: La mancanza di un coordinamento efficace tra le Regioni potrebbe portare a inefficienze e conflitti. La necessità di garantire flessibilità e uniformità nelle regole di produzione e distribuzione richiede un elevato livello di cooperazione interregionale che potrebbe non essere sempre facile da realizzare.
• Competitività e concorrenza: Le differenze normative potrebbero influenzare la competitività delle imprese, creando disparità tra le aziende situate in diverse Regioni. Le imprese in Regioni con normative più severe potrebbero trovarsi in svantaggio competitivo rispetto a quelle in Regioni con normative più permissive. 

12.2. Criticità in materia di controlli in materia di ambiente e sicurezza sul lavoro
 

• Standard disomogenei: L'attribuzione di competenze differenziate alle Regioni potrebbe portare a standard diversi per la tutela dell'ambiente e la sicurezza sul lavoro. Questo potrebbe creare confusione e inefficienza, nonché disparità nella protezione dei lavoratori e nella tutela ambientale.
• Capacità di controllo ed enforcement: Non tutte le Regioni potrebbero avere le stesse capacità e risorse per effettuare controlli efficaci e garantire il rispetto delle normative. La mancanza di risorse adeguate potrebbe compromettere la qualità e l'efficacia dei controlli, aumentando il rischio di non conformità e incidenti.
• Coordinamento tra autorità: La necessità di coordinare le attività di controllo tra diverse autorità regionali e statali potrebbe risultare complessa. Differenze nei protocolli di controllo e nelle priorità delle politiche regionali potrebbero causare inefficienze e lacune nella vigilanza.
• Rischio di “dumping normativo”: C'è il rischio che alcune Regioni adottino regolamenti meno stringenti in materia di ambiente e sicurezza sul lavoro per attrarre investimenti e imprese, provocando un "dumping normativo" che potrebbe danneggiare sia l'ambiente sia i diritti dei lavoratori.
• Conflitti di competenza: La suddivisione delle competenze tra Stato e Regioni potrebbe portare a conflitti di competenza, complicando ulteriormente l'attuazione e il rispetto delle normative ambientali e di sicurezza sul lavoro. La necessità di risolvere tali conflitti potrebbe rallentare l'implementazione delle misure di protezione.

L'attuazione della nuova regolamentazione richiede una particolare attenzione per garantire, come negli esempi presentati, che le differenze normative non compromettano l'efficienza operativa delle filiere di produzione e distribuzione e che i controlli in materia di ambiente e sicurezza sul lavoro siano uniformi ed efficaci su tutto il territorio nazionale. È essenziale prevedere meccanismi di coordinamento e risorse adeguate per superare le criticità prospettate.
Analoghe riflessioni potrebbero essere estese per gli ulteriori ambiti di nuova regolamentazione richiamati al parg. 6.